案例三 某新能源公司不服浙江省某市生态环境局行政处罚行政复议案

　　【关键词】

　　行政复议调解书 生态环境保护 行政处罚 过罚不当 变更

　　【基本案情】

　　2023年6月24日至7月3日，申请人某新能源公司在厂区露天堆放塑料吨桶，因未及时检查到吨桶上盖未完全密封叠加连日降雨，造成桶内废乳化液跑冒滴漏至地面，少量废乳化液混合雨水通过厂区雨水井排放口流入河道，导致厂区西南侧河面存有部分油污。事发后，申请人迅速采取应急措施，将河面油污全部清理完毕，主动减轻了环境危害后果。后某市环保科技服务中心出具《快速鉴定评估意见书》，认定生态环境损害总计为17294.6元，其中生态环境损害价值量为14288元、应急处置费用3006.6元（申请人在应急处置时已自行支付）。被申请人浙江省某市生态环境局在收到案件线索后依法立案调查，认为其泄漏的油污污染已经影响河面水质，违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第一百一十二条第一款第（十）项“未采取相应防范措施，造成危险废物扬散、流失、渗漏或者其他环境污染”的规定，对申请人处以罚款60万元。申请人不服该行政处罚决定，向市人民政府申请行政复议。

　　【复议办理】

　　行政复议机构审查认为，本案争议焦点在于对案涉固体废物污染环境违法情形的认定以及相关处罚依据的适用是否准确。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第一百一十二条第一款第（六）项、第（十）项分别规定了两种违法情形，即“未按照国家环境保护标准贮存、利用、处置危险废物或者将危险废物混入非危险废物中贮存”和“未采取相应防范措施，造成危险废物扬散、流失、渗漏或者其他环境污染”。前者“处十万元以上一百万元以下的罚款”，后者“处所需处置费用三倍以上五倍以下的罚款，所需处置费用不足二十万元的，按二十万元计算”。本案中，申请人对废乳化液使用坚固密闭式塑料吨桶贮存后集中定点堆放，并用大片聚氨酯板材遮盖，堆放处地面已硬化，定期由具备合法资质的第三方依法处置，可以认为申请人已采取了一定的防扬散、防雨防风防晒、防渗漏的措施。申请人因疏忽造成个别塑料吨桶未完全密封叠加恶劣天气因素，导致少量废乳化液混合雨水流入河道，其违法行为更符合“未按照国家环境保护标准予以贮存、利用、处置危险废物”的情形，但被申请人认定申请人违法行为属于“未采取相应防范措施，造成危险废物扬散、流失、渗漏或者其他环境污染”的情形，对申请人给予处置费用（所需处置费用不足二十万元的，按二十万元计算）三倍的罚款60万元。该处罚结果不仅在认定违法行为的性质上不准确，而且与污染事件发现后申请人迅速采取应急措施、减轻环境危害后果等情节不相匹配，有违过罚相当原则。行政复议机构在审理案件过程中，多次组织双方当事人调解，最终双方当事人达成协议。行政复议机关制作行政复议调解书，将处罚金额由60万元变更为20万元。申请人主动提出，向被申请人的生态环境损害赔偿金专户支付生态环境损害赔偿金和捐赠款共10万元，专项用于生态修复。

　　【典型意义】

　　行政复议机关在合法、自愿前提下，可以对各类行政争议开展调解，实现定分止争。新修订的行政复议法强化了调解在行政复议办案过程中的运用，规定行政复议调解书具有与行政复议决定书相同的法律效力，当事人不履行的应当承担相应的法律责任。本案中，行政复议机关准确把握新修订行政复议法的立法精神，在厘清案件事实和法律适用的基础上，组织双方当事人就案涉争议磋商协调、释法明理，最终达成调解协议并制作行政复议调解书，对处罚金额作出调整变更，既保障了申请人企业的合法权益，助力优化法治化营商环境，又解决了行政处罚过罚不当的问题，取得了解决纠纷、修复生态环境、优化法治化营商环境一举三得的效果。

　　专家点评——以查明行政行为合法性为基础开展行政复议调解与对话

　　宋华琳，南开大学法学院院长、教授

　　新修订的行政复议法以打造化解行政争议的主渠道为目标，创设了一系列新制度来保障目标的实现，而行政复议调解就是其中之一。行政复议调解是指在行政复议机关的主持下，申请人和被申请人就争议的实体权利和义务自愿协商、达成协议，解决纠纷的活动。新修订的行政复议法在总则第五条规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。该条规定将《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条规定的有限调解扩展为全面调解，并将其上升为行政复议的基本原则。也就是说，各类行政争议原则上都可以进行调解，只是调解内容和调解过程受合法性原则和自愿原则的限制。在本案中，行政复议机构在发现违法行为定性错误，且被申请人事实认定不全面的情况下，及时组织双方当事人进行调解并达成调解协议，依法高效化解行政争议，最终取得了社会效果和法律效果的统一，具有一定的示范意义。

　　其一，行政复议调解需要在查明行政行为合法性的基础上进行。行政复议调解是终结行政复议程序的一种方式，与行政复议决定一样，需要确保行政复议法立法目的的实现，即防止和纠正不当的行政行为，监督行政机关依法行使职权。因此，行政复议机关依然应当对行政行为的合法性进行审查，在对行政行为合法性形成结论的基础上再进行调解，如此，既能为调解奠定基础，也使得行政复议机关在调解终结之后，可依照相关规定对作出原行政行为的机关或人员进行监督。在本案中，申请人已经采取了一定的防扬散、防雨防风防晒以及防渗漏措施，只是因为疏忽未完全封闭塑料吨桶，叠加恶劣天气才造成危险废物流入河道。因此，申请人并非未采取防范措施，只是未按照国家环境保护标准贮存危险废物。违法情形不同，相对人的主观过错也有不同，而这可能显著影响相对人的违法责任。行政复议机构在厘清案件事实后，认为被申请人适用法律依据错误。这为促进双方当事人达成调解协议，降低罚款数额提供法律依据，但也并非不予处罚，而是依据正确的法律依据，重新确定罚款数额。

　　其二，行政复议调解可以促进行政争议双方的对话与沟通。调解在行政机关与相对人之间搭建了一条直接沟通的桥梁，使得相对人的意见与诉求能够及时、通畅地反馈到行政机关，有助于行政复议机构找准矛盾症结，提高行政复议的针对性与实效性。2024年司法部印发《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》，提出行政复议案件要应调尽调，在案件办理全流程、各环节有针对性地加强调解工作，积极引导和促进当事人通过调解方式达成共识，及时化解行政纠纷。当然，要真正落实行政复议高效为民原则，就应当考虑相对人是否存在从轻或者减轻行政处罚的情节。在本案中，行政复议机构全面审查案件事实，认为申请人在污染事件发生后迅速采取应急措施，并减轻了环境危害后果，此时如果罚款数额过高，将有违《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定的过罚相当原则。在双方当事人达成调解协议后，申请人主动提出为生态修复捐款，这可谓是通过行政复议调解化解纠纷、增进互信、促进合作的生动范例。

　　案例四 周某不服上海市某街道办事处变更最低生活保障待遇申请行政复议案

　　【关键词】

　　行政复议案前和解 最低生活保障 法律援助

　　【基本案情】

　　2016年，周某和前夫离婚后独自抚养女儿，周某没有固定工作和收入。2017年周某开始申领最低生活保障待遇，每月领取低保金3020元。2023年9月，上海市某街道办事处在复审中发现，在离婚诉讼中法院判决周某前夫每月支付其女儿1300元抚养费，故低保金要扣减至每月1720元并告知周某。周某认为，其前夫多年来一直拒付抚养费，调整后的低保金对其生活带来极大影响，就此事与街道办事处协商希望能恢复领取原来的低保金。周某还于当月就其前夫支付抚养费一案向法院申请强制执行，之后法院出具裁定书，因周某前夫无财产可供执行而终结执行。周某于2023年12月向街道办事处提交执行裁定书，认为没有实际获取抚养费，申请按照原来标准发放低保金未果，并于2024年1月3日向区法律援助中心寻求帮助。法律援助中心与周某确认其诉求后，引导其向行政复议基层服务点递交行政复议申请，并根据新修订的行政复议法第十八条的规定为周某提供法律援助。

　　【复议办理】

　　行政复议机构将新修订的行政复议法的相关规定向周某作了释明。经沟通，发现周某的实际诉求是希望能恢复原来的低保金，行政复议机构决定先行介入，与法律援助中心指派的援助律师共同开展案前协调化解工作。

　　行政复议机构认为本案争议焦点主要集中在街道办事处对周某低保金复核认定的事实是否清楚。经查，根据《上海市民政局关于〈上海市社会救助条例〉实施中若干问题的意见》的规定，非共同生活的家庭成员应承担的抚养费应当计入申请救助家庭总收入。街道办事处认为应当将法院判决周某前夫每月支付的1300元抚养费从周某申领的低保金中予以扣除，且之后周某提供的执行裁定书仍无法作为其前夫永久性无能力支付抚养费的证明，故未同意恢复原来的低保金。行政复议机构认为，离婚判决虽已判决周某前夫应当支付抚养费，但通过法院强制执行已证明周某客观上无法实现其实际利益。行政复议机构对案情和社会救助的相关政策又作了仔细研究，与街道办事处协商研究问题解决方案。行政复议机构指导法律援助律师帮助周某取得相关证明材料，如前夫无工作收入证明、前夫因不支付抚养费而被法院列入失信人员名单材料等；指导周某向街道办事处承诺，其前夫如果有履行支付抚养费的能力，周某应当及时告知街道办事处，并退还多领取的低保金款项；指导周某补充完善材料后重新向街道办事处提交复核申请。街道办事处重新审核后恢复了周某原来的低保金。

　　【典型意义】

　　本案是上海市首例行政复议申请法律援助案件，行政复议机构积极履职，提前介入并与法律援助律师共同努力，实现了行政争议的案前化解，对促进行政复议与法律援助工作融合及提升行政复议工作质效都有积极意义。行政复议机构一方面积极探索“行政复议+法律援助”联动工作机制，切实发挥行政复议和法律援助的制度优势，由行政复议人员和法律援助律师对有法律援助需求的申请人作出正确引导，围绕实质争议焦点帮助申请人依法寻求救济；另一方面积极搭建沟通平台，引导街道办事处在涉及困难群众权益的低保金变更事项办理中，充分考虑行政相对人的实际情况，避免机械适用相关规定，为化解行政争议提出切实可行的解决方案。本案在申请人提起行政复议申请阶段即达成和解，切实解决群众急难愁盼问题，是复议为民理念的充分体现。

　　专家点评——落实行政复议中的法律援助 合理认定行政给付数额

　　宋华琳，南开大学法学院院长、教授

　　新修订的行政复议法引入了法律援助制度，第十八条规定符合法律援助条件的行政复议申请人申请法律援助的，法律援助机构应当依法为其提供法律援助。这对充分发挥行政复议的制度效能，打造化解行政争议的主渠道具有重要意义：其一，法律援助服务可以减轻行政复议申请人的经济负担，保障经济困难公民的合法权益，彰显了行政复议便民、为民的原则。其二，一些经济困难的行政复议申请人缺乏必要的法律专业知识和技能，通过法律援助服务，申请人可以更准确、充分地表达意见、主张权利。其三，法律援助服务提升了行政复议的便捷性、公正性，有助于化解当事人不愿、不会、不敢复议的问题。本案中，行政复议机构积极探索“行政复议+法律援助”的新模式，充分发挥了行政复议便民为民的制度优势。行政复议实践中，可以从以下两个方面探索和落实法律援助制度：一是提供多种形式的法律援助服务，覆盖行政复议全过程。在当事人提起行政复议申请、行政复议机关调解和审理等各个环节，法律援助机构都可以组织法律援助人员依法提供如行政复议咨询、代拟行政复议法律文书、参与行政复议案件调解、参加行政复议案件听证等服务。二是建立行政复议案件当事人申请法律援助衔接引导制度，明确行政复议机关在受理行政复议申请时，可以主动告知符合法律援助条件的申请人有申请行政复议法律援助的权利。行政复议机关在进行调解、审理等活动时，可以主动为符合条件的案件当事人提供法律援助申请引导服务，主动加强与法律援助律师的沟通和合作，推动案件妥善化解。

　　本案一个焦点问题是合理认定行政给付的数额。在涉及抚恤金、社会保险待遇以及最低生活保障等行政给付案件中，准确合理地作出数额认定至为关键。行政机关应当依据相关法律规范，结合案件具体情况进行人性化的个案考量，重视个别公民的差异和每个公民的特殊需求。在行政复议程序上，行政复议机关应当发挥合法性审查和合理性审查的制度优势，针对削减给付数额或者终止给付的行为，审查行政机关是否对给付数额作出了准确的事实认定，是否结合个案实际情形进行了合理裁量。本案中，对于应当发放的低保金数额这一核心争议，行政复议机构考虑了周某客观上无法从其前夫处实现其实际利益这一情况，与街道办事处协商恢复了周某原来的低保金，避免机械适用相关规定；同时，行政复议机构考量相关规则的要求，指导周某向街道办事处承诺，在其前夫履行支付抚养费之后退还多领取的低保金款项，从而在规则与裁量之间达成适当的平衡，在法律效果和社会效果间达至有机统一。

　　（来源：司法部官网）